张书林 ：深化改革创新局 守正创新谋发展——对新时期中国汽车产业深化改革的思考

2024年7月，党的二十届三中全会对进一步全面深化改革做出了系统部署。设定的总目标是＂继续完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化＂；并明确了＂构建高水平社会主义市场经济体制＂的重要任务；提出了坚持党的全面领导、坚持以人民为中心、坚持守正创新、坚持以制度建设为主线、坚持全面依法治国、坚持系统观念等原则。为我国汽车产业深化改革，推进现代化体制机制建设指明了方向。                                                

回顾中国汽车七十多年的发展历程不难看出，体制机制是我国汽车产业各发展阶段的重要表征。各发展阶段的体制机制，重点体现在企业的构成、运行模式和管理各方面事务的制度体系及管理方式。

本文就中国汽车产业体制机制发展历程、当前重点关注的问题及体制机制改革方向等提些认识和建议。

一、与时俱进 继往开来  

我国汽车产业发展七十多年，大体经历了三个具有不同特征的体制机制发展阶段。中国汽车工业通过两部“产业政策”承上启下的衔接，与时俱进完成了从封闭式发展到半封闭、再到全面开放循序渐进的发展历程。

第一个阶段是改革开放前封闭发展的三十年（约1950-1980年），执行计划经济体制。

从新中国成立到改革开放前，中国汽车产业的主体是单一国有制企业，在严格行政管理的计划经济体制机制下运行了27年，这是时代的要求。老一代汽车人在“一穷二白”的基础上，开拓性地完成了以商用车为主＂从无到有＂的建设，为国民经济恢复发展做出了重要贡献并为我国汽车产业进一步发展奠定了基础。

第二个阶段是改革开放后半封闭发展的三十年（约1980-2010年），形成了中国式的经济体制并开始向社会主义市场经济体制转变。

为了建设一个现代化的中国，逐步和国际接轨，1978年中国开始改革开放。为了满足国民经济发展和人民生活水平不断提高的需要，中国开始按国民经济支柱产业的目标发展汽车工业。从此，我国汽车产业进入了通过引进技术、合资合作实现自主发展、建设现代化汽车工业的发展历程。

在改革开放一系列政策的推动下，汽车产业形态发生了巨大变化。国有企业、民营企业、中外合资企业等多元的企业结构替代了原有单一的国有体制；中国汽车产业开始消化吸收国际先进的汽车及零部件生产研发技术及发展经验，形成市场规模、培育自主创新发展能力。此时既要建立相应的产业发展政策及标准法规体系，还要逐步适应发达国家的汽车法规和国际贸易规则。原来的计划经济运行机制和管理体制，已不适应现代化发展的要求，必须进行与时俱进的改革。

三十年间，在两部“汽车工业产业政策”的引领下，一套完整的＂行政监管+政策法规引导+市场调节＂相结合、具有中国特色的管理体制和运行机制形成了。中国汽车不但完成了轿车“从无到有”、产业“从小到大” 的建设，而且成为名副其实的国民经济支柱产业和世界第一汽车生产大国，形成了完整的、具有自主知识产权和国际先进水平的产业发展体系，为进一步转型升级奠定了坚实基础。

第三个阶段是深化改革开放，建设汽车强国的阶段（2010年-），也需要大约30年，建成高水平社会主义市场经济体制。

2010年，我国开始发展新能源汽车并确定了新能源汽车是国家战略性新兴产业的地位。2014年，根据不断强化的节能减排降碳措施及实现“碳达峰、碳中和”目标的需要，我国开始加快发展新能源汽车并制定了强国战略，产业转型升级和对外全面开放的步伐开始加快。在上述背景下，原有的管理体制和运行机制也在逐步改变，至今已走过了13年历程。

党的二十大以后进入建设中国式现代化的新时期，要求我们必须扩大高水平开放，进行适应新产业格局的管理体制和运行机制的创新，实现高质量发展建成汽车强国。这是时代赋予新一代汽车人的历史使命。

虽然我国汽车已构建了全面对外开放的发展格局并形成了领先国际的产业基础，但情况在不断变化，旧的矛盾解决、新的矛盾又会出现。目前，我国汽车产业发展面临复杂严峻的外部环境，遏制发展的压力不断加大；内需不足市场增长缓慢，外向发展也面临诸多不确定性；传统汽车企业产销、利润逐年下滑，发展前景朦胧，转型升级的难度逐年加大；新能源汽车虽已成为发展变化最活跃的产业，承担着实现强国战略的重任，但众多企业基础薄弱、经验不足、机制不健全，是发展风险最大最不稳定的产业主体。70年的发展历程证明，中国汽车产业发展就是一个不断优化管理体制和运行机制、不断解决矛盾的过程。强国之旅依然还有较长的路要走。

二、问题导向 深化改革

为了走好下一段强国之路，中国汽车必须按照党的二十届三中全会的部署，以＂解放思想、实事求是、与时俱进、求真务实＂的精神，以问题为导向，通过深化改革解决体制机制的障碍。从解决上述产业格局中蕴藏的一系列制约产业高质量发展的主要矛盾入手，全面推进治理体系和治理能力现代化，形成促进产业高质量发展的高水平社会主义市场经济体制。这是建设现代化汽车强国的保障。以下就几个主要问题说明。

（一）汽车税制已不适应发展新形势。目前我国汽车行业仍沿用着几十年前针对传统汽车生产、流通和使用环节，依据燃油车价格、排量、整备质量等特点及当时的消费政策而设立的税收体系。税制结构主要包括增值税、汽车和成品油消费税、企业所得税、车购税、车船税。这种税制结构及征管环节体现了车辆购置环节税负较重、使用环节税负较轻等特点。

随着我国汽车新的产业格局形成及各项长远发展目标的确立，现行税制已不符合时代发展要求的矛盾和问题逐渐突出，比如，燃油车市场逐年萎缩、汽车产业的利润及国家税收大幅下滑等，都与税收的调节机制不适应有关。

主要问题是：1．赋税不公平。与传统汽车不同，新能源汽车不属于消费税、车船税、成品油消费税的征收范围（据中汽中心测算：同等价格水平，传统燃油车合计的税收成本是插电式混合动力乘用车的4.8倍）体现出赋税不公平。2．征管环节、征税对象、征管使用不均衡。这两个问题不但造成国家税源流失，而且造成地方经济发展重心偏移，严重抑制汽车消费平稳增长，尤其是汽车行业盈利受到制约并加速传统汽车巿场的萎缩。3．原来的税制设置没有与能效挂钩，不利于节能降碳目标的实现。4．税收征管边界没有体现现在整车价值已经向使用端转移的变化，影响税制的合理性。

上述问题说明，几十年前的税制已经不适用今天的产业结构和未来发展的需要，不利于汽车产业和国民经济持续高质量发展。必须按照党的二十届三中全会的系统部署进行改革。

（注：中汽中心多年前就已经开始研究税制设置对汽车产业发展的影响，并多次向有关部门提出了改革建议。）

（二）融合发展机制缺失。2014年以后，一批不同产业出身的跨界企业和外资企业陆续以各种方式进入新能源汽车及零部件研发生产领域；新型动力系统、控制系统及轻量化、智能化、充换电等新技术的应用，形成了新的产业链、供应链。我国汽车已形成行业背景、企业成分、资本结构、运行机制、发展模式、企业文化多元化的产业结构。这些企业彼此优劣势不同、人才结构不同，具有很强的互补性，同时他们也面临着共同的发展问题。大多数新能源汽车企业还处于高位风险的发展阶段；大多数传统车企也处于发展动力不足、转型压力加大的困难局面。但他们各自为战、力量分散，既不利于化解压力和发展风险，也不利于形成健康有序的竞争格局，也浪费产业资源，致使整个行业创新活力不足、运行效率低下、产业结构优化缓慢。

如果能促进这些企业形成优势互补、规范和谐的融合发展机制，将会形成一支巨大的创新力量，取得事半功倍的效果。但目前这种机制尚不完善。

建议通过深化改革弥补不足，创建一种既服务企业交流沟通，也能引领、支持鼓励企业合作重组的管理体制，形成国有、民营、中资、外资、传统、跨界融合创新发展的政策体系和运行机制。既促进产业结构优化升级，也将有力支撑产业形成高质生产力，实现高效、高质量发展。

（三）市场经济体制不健全需要管理体制改革。以当前汽车产业管理体制下的准入管理办法为例：国家有关准入管理规定虽经几次调整，但仍未改变行政审批的本质。主要目的还是治理厂点过多、约束盲目投资和重复建设。这种管理方式在投资热度过高、新的投资主体尚未形成科学理性的投资机制的发展阶段，为了规范投资行为、治理乱象是必要的。但实践证明这种管理办法也体现了三个明显的缺陷：第一、上报审核决定程序复杂，各环节缺乏监管容易导致结果失真；第二、被动治理，亡羊补牢，治标不治本；第三、监管缺失或不到位，对效果无究查。同时也产生了四个明显的副作用：（1） 严格复杂的准入审查，激发了投资者获得生产资质的渴望，管理不到位容易形成＂生产资质＂商品化的交易；（2） 在某种程度上限制了创新活力和人才的进入；（3）不利于培育形成自我约束的理性投资机制；（4）不利于形成产业结构自我优化的市场调节机制。

现在的管理方式已经取得了规范产业发展、调整产业结构的初步效果，同时也为行业提供了一批非理性投资失败的教训，产业素质比以前有了明显的提高。进一步深化改革的条件已经成熟：

在这新旧动能转换、快速发展的新时期，需要激发各种高新技术不断创新的活力，需要多个新领域、新理念不断融入；需要多种跨界企业和跨学科人才进入汽车产业。上述情况说明，现行的管理体制已经不适应未来建立新质生产力的需要。因此，汽车的未来需要建立一种能让新产业、新技术、新资本、新人才方便进入也能方便退出、充分发挥市场机制作用的准入管理体制，这是创建新质生产力的重要保障。

新的管理体制需要以完善的法律法规及一系列政策、制度、规范做支撑。建议本着先立后破的原则深化改革，用法治化管理逐步代替各类低效的或不必要的行政手段。只有这样才能有效地拓展创新领域，增加创新活力，完善市场机制；并能有效地促进企业投资行为理性化、决策机制科学化，让社会资源得到有效利用并形成低风险的投资效果，最终形成主动优化自动调节产业结构的运行机制。

法制化是现代化管理体制的重要表征，也是社会主义现代化市场经济体制的重要组成，是汽车产业必要的改革方向。

法制化管理需要一支独立执法的监查体系做保障。虽然＂加强事中事后监管＂是多年前定下的规则，但实践证明，规则的制定者与监管者为一体的体制，不利于充分发挥监管职能和体现监管效能。建立由各有关部门共同组成的独立执法监察体系十分必要，既是法制化管理体制的重要组成，也是促进产业高质量发展的重要保障。

（四）＂走出去＂能否成功存在不确定因素。实现国际化发展并取得稳固的国际地位是汽车强国的重要表征，中国汽车走向国际尚处于起步阶段，虽然汽车出口出现了连年增长的势头，一些企业在国外投资建厂生产新能源汽车也初见成效，但由于基础不牢、经验不足、外部环境严峻、真正的国际竞争态势还没形成等矛盾和问题的存在，我们能否长久保持出口稳定增长、海外发展平稳向好的势头，仍有较多不确定因素。

目前面临的几个主要问题是：1．如何树立谋长远、树品牌信誉的长远发展理念，杜绝盲目跟风、追求眼前利益损害产业发展利益的短期行为。2．如何应对复杂严峻的国际环境和日益增加的贸易壁垒。如碳边界考核、高关税壁垒、关键零部件来源地及进出口限制以及汇率变化等一系列遏制打压手段带来的发展压力。3．几家企业在同一个国家发展，如何处理他们之间的竞争关系和应遵循的原则；一家企业在不同国家发展，如何了解并应对发展环境、人文环境、商务政策不同的问题；如何建立与发展国的和谐关系。4．如何解决外向发展融资集资的困难。5．开展对外合作应符合哪些原则，遵守哪些规定，如何处理对外合作的关系等等。

任何一家企业走出去都是中国汽车产业的代表，一旦某个企业在某国失信，对整个汽车产业造成的恶劣影响是难以挽回的。这样的历史教训太多了！因此，为了建立汽车产业高质量高水平的国际化发展格局，上述一系列问题必须解决。也是汽车产业外贸体制改革创新的方向。

建议建立企业国际化发展的规范；完善应对外部压力的政策体系；从解决关键问题入手，强化一系列支撑汽车核心企业外向发展的政策和标准法规体系作为指导企业外向发展的行为规范；同时对重点企业建立一企一国一策的咨询、培训服务及监管协调机制，帮助企业少走弯路，遵纪守法，创建国际信赖的中国知名品牌。

（五）传统车企发展困难。目前我国传统汽车生产企业，尤其是国有企业普遍因为市场逐年萎缩、利润下滑、人才流失等问题处于经营发展困难局面。很多企业没有足够的业务容量和足够的能力来应对转型升级的压力，这个问题应该引起行业的重视。

先谈我的两个观点。第一是多元化。首先必须肯定我国的能源结构是多元化的，各地方的自然及人文环境，各地及各领域的经济结构、消费结构与市场需求也是多元化的，这就决定了在可见的未来，我国汽车产品结构也必然是多元化的。而且目前还看不到全面否定传统燃油车及内燃机的充分条件和必要性。产品的多元化与未来电动化的发展趋势是矛盾的统一。第二是转型与升级。我理解＂转型＂是由指生产以内燃机为动力的传统汽车，转变为生产以电驱动为主的新能源汽车；＂升级＂是指传统燃油汽车及内燃机进一步提高节能减排水平的技术升级。转型与升级两者都涉及企业生产体制机制转变，放到一起，意为两者相辅相成不能偏废，这是中国汽车人特有的战略思维结果。

基于以上观点可以看出，虽然传统汽车的产业结构已基本成型，但传统车企仍是实现“双碳”目标、加快形成新质生产力、建设汽车强国不可或缺的力量。

建议汽车产业在全面深化改革推进国家治理体系现代化过程中，强化市场机制，对所有企业不分出身成分一律平等，纠正一些不平衡、不包容的支持政策，既不忽视传统汽车产业资源的技术升级潜力，也要重视传统产业资源的转型优势。支持传统汽车企业特别是国企加大开放力度，加快对内对外的融合发展步伐。支持传统车企提高运行效率，积极推进转型升级；支持传统汽车继续提高节能减排水平助力实现“双碳”目标；支持传统汽车产品智能化的技术创新。加大对传统汽车发展新质生产力的支持力度，将是中国汽车全面应对国际竞争、建设汽车强国的重要举措。

（作者为中国汽车工业协会原常务副理事长兼秘书长张书林）