专论 || 邱劲草：欧盟2035“禁燃令”松动背后是欧洲“激进转型”模式的崩塌
2024年5月，笔者在参加“车用动力国际高峰论坛”圆桌讨论时，有一个议题是：“为什么欧洲汽车业开始在全面纯电动化和2035‘禁燃令’上出现杂音？”当时，笔者以德国6个主要政党在汽车产业问题上的立场为例，说明这6个政党——尤其是其中的激进派——在过去8年间，对于汽车碳排放问题针锋相对的政策主张，实际上并未发生根本变化。
真正发生变化的，是德国民众舆论风向的转变，以及随之而来的投票选择。
一、欧盟2035“禁燃令”：激进目标与保守流程结合的动态法规体系
一个拥有8300万人口的欧洲国家，在这一问题上尚且存在6个分歧巨大的政党，可以想象，认为欧盟27国在这个问题上存在什么“一致意见”有多可笑。
一个佐证是：2023年2月，《2035年欧盟新售乘用车和轻型货车零排放协议》（即被媒体简化为欧盟2035“禁燃令”的法规）在欧洲议会表决时，仅以340票赞成、279票反对、21票弃权通过，赞成率只有53%。当时，大多数欧洲汽车企业，以及几乎所有欧洲汽车工业领域的行业协会和供应商联盟，都明确反对这种“一刀切”的零排放政策。
在更早的2022年5月，该法规草案曾提交欧盟环境委员会（ENVI）投票，结果为46票赞成、40票反对、2票弃权，几乎是涉险过关。反对委员当时提出了两项修正案：一是，将2035年新车车队排放相较2021年减少100%，修改为减少90%；二是，在条款中为碳中性燃料设置豁免，并明确其可按零碳排放计算。
这是否听起来十分耳熟？事实上，这正是最近欧盟新修订的乘用车及轻型货车二氧化碳排放2035年目标修正提案的核心内容。这表明，所谓“禁燃令”的绝对化表述正在破产，政策开始向多元化动力路线倾斜。
事实上，欧盟2035“禁燃令”并非静态的法律条文。法规明确规定：自2026年起，欧盟委员会应每两年发布一次审查报告，评估欧洲汽车产业的发展情况，并重新评估2035年零排放目标的合理性与可实现性。在欧盟2035“禁燃令”背后，实际存在的是一个由大胆激进目标，和不断校准的谨慎审查机制共同构成的动态法规体系。而这种复杂性，恰恰源于长期存在的巨大分歧与政治博弈。
要理解这一分歧的根源，就必须从欧洲绿色政治的崛起谈起。
二、2015~2018：当气候议题第一次“走出实验室”
欧洲绿色政治在早期，常被形象地描述为“在海滩上举着北极熊布偶的人”。
从上世纪末到本世纪初，最具影响力的环保组织和绿色政党，其政策重心集中在公众视角中相对狭窄的议题上：反核实验、极地保护（北极熊成为其象征）、反对动物皮毛制品以及反对工业化养殖等。这些议题具有强烈的视觉符号属性，便于动员中产阶级和先锋文化群体，但缺乏全民层面的广泛号召力。因此，绿色政党在相当长一段时间内，在欧洲各国议会中的支持率徘徊在5%左右。
与此同时，欧洲汽车减排政策在上世纪末至本世纪初，主要关注的是污染物排放。以欧3、欧4、欧5、欧6为代表的排放法规，严格限制氮氧化物、颗粒物和碳氢化合物等有害物质，直接塑造了内燃机燃烧与后处理技术路线。
2009年，欧盟首次将二氧化碳排放正式纳入监管目标，其初衷是统一不同燃料和驱动形式的评价标准，并回应技术界对温室气体排放增长的担忧。在这一阶段，碳排放监管仍然从属于技术导向的节能减排框架。
2015年，《巴黎气候协定》的签署，彻底改变了这一格局。气候变化不再只是“自然保护”的延伸议题，而被重新塑造成一个关乎经济结构、代际正义和生存权利的总体议题。原本以“保育与动物福利”为核心的绿色组织，开始将论述重点转向温室气体和能源系统。
这一转变具有极其深远的政治意义：问题从“保护哪一片海岸线”，转变为“我们必须限制哪些产业和生活方式”。
随之而来的，是欧洲社会情绪的微妙变化。气候变化开始从“遥远的风险”，演变为“迫在眉睫的不安”。欧洲绿色组织迅速捕捉到这一窗口期。2016~2018年间，欧洲主要国家相继出现由绿色政党主导的激进可再生能源目标，以及禁售燃油车的政治倡议。这些议题又通过跨国绿色组织被迅速全球化。
然而，在绿色组织将“快速禁售燃油车”纳入气候政治议程的初期，欧洲工业界并未坐以待毙，而是试图以“全生命周期排放模型（LCA）”等理性话语介入政策讨论。这些努力主要体现在两方面：一是全生命周期评估（LCA）模型：工业界、供应商协会及研究机构持续发布研究成果，强调不能只看汽车尾气排放，还应纳入车辆制造、原材料开采及电力结构等因素；二是多技术路径倡议：认为高效混合动力、合成燃料、氢能等多种技术组合，同样可以实现接近零排放。
这些基于科学模型和技术多样性的论证，在2015~2018年间曾一度获得部分欧洲政策圈的关注。然而，最终包括LCA在内的这些工具，更多只是演化为监管机构实施政策的技术手段，并未在政治层面形成决定性影响力。原因在于，这类理性讨论缺乏情绪动员能力，也难以转化为选举优势。公众往往更容易支持简单、明确的目标，而非复杂的模型和假设。
在这一过程中，两起关键事件的发生，使汽车产业应对气候变化的技术选择问题，从专业讨论，迅速演变为政治与道德立场的对立。
三、2018~2022：“排放门”与“How dare you”推动的绿色浪潮高峰
2014年3月，西弗吉尼亚大学的一项研究发现，在道路测试条件下，部分大众汽车柴油车型的NOx排放水平，与实验室标准工况存在显著差异。随后，加利福尼亚州空气资源委员会（CARB）与美国环保署（EPA）展开联合调查。历经18个月后，调查人员确认大众汽车在柴油乘用车上安装了作弊软件，以在法规测试中获得合规结果。
大众汽车于2017年1月11日宣布认罪。为解决“排放门”事件，大众汽车在美国累计支出超过210亿美元，其中约147亿美元用于车辆召回和维修。随后，其在欧洲多国也遭到起诉。据不完全统计，大众汽车为此支付的总成本超过350亿美元。
“排放门”原本是一桩企业丑闻，但在2017年之后，却被反复引用，并在欧洲气候政治中被放大为一种“政治证据”。这场对欧洲工业界的信任危机，很快被气候议题推动者政治化，并成为攻击“科学模型与技术多样性论证”的道德武器。
紧接着，在2018~2019年，瑞典青少年格蕾塔·通贝里（Greta Thunberg）的“How dare you”演讲，成为引爆全球气候运动的标志性事件。她与欧洲多国青少年学生的持续行动，使“气候愤怒”成为一种跨国的青年情绪共鸣。欧洲绿党迅速意识到，相比复杂的减排模型和长期路径规划，明确、激进、不可妥协的目标，更容易赢得公众支持。于是，“2035”这一时间点被反复强调——它足够遥远，不必回答当下的细节；又足够接近，可以作为道德宣言。
在这样的语境下，工业界任何要求“多计算一步”的提议，都会被视为拖延。绿党及其支持者逐渐公开拒绝技术性辩论，转而强调：欧洲已经没有时间继续讨论路径，必须通过法律强制产业转型。气候议题由此从技术问题，转变为类似反战运动的社会情绪动员工具。
这一策略带来了前所未有的政治动员效果。年轻选民更倾向于支持简单而激进的气候目标，推动绿党在多个国家和欧洲议会中的席位迅速扩张。2019年欧洲议会选举中，绿党在多国创下历史最佳成绩。德国绿党在2019年成为德国第二大党，并于2021年与社民党、自民党组成联合政府，取代了执政16年的联盟党。在这一氛围下，“Fit for 55”方案逐步成型，2035年新车全面“零排放”几乎顺理成章。
四、2022年至今：当激进转型遭遇现实
尽管赢得选举，绿色政治力量仍无法回避工业界关于碳模型的质疑。其应对方式，是试图从根本上消解工业界模型赖以成立的前提，即欧洲电力系统的脱碳速度。
绿色组织认为，只要通过政府投入和法律手段，加速煤电退出、扩大可再生能源并网，主干电网即可实现快速脱碳。那么，使用清洁电力的纯电动汽车自然成为最优解。
在德国，绿党推动将煤电退出时间表，从默克尔政府规划的2035年以后，提前至2028年前完成。然而，现实并未沿着绿党的剧本推进。
2022年，乌克兰危机爆发。能源安全、供应不稳定和电价飙升，迅速压垮了激进转型的叙事逻辑。部分曾承诺快速淘汰煤电的国家，不得不重新启动煤矿。核电站的命运反复被讨论，曾高喊“立即拆除”的声音开始犹豫。相较之下，曾被视为同样应被淘汰的燃气电站，因碳排放显著低于煤电，被绿党重新定义为“必要的过渡手段”。
在德国，这种矛盾尤为突出。绿党首次进入权力核心，却必须承担现实责任。电力系统稳定性、工业成本上升以及就业焦虑，使“激进转型”的代价变得具体而可感。
汽车产业的反弹也愈发明显。越来越多欧洲本土车企开始公开或私下反对禁令，并推动修正方案。即便是曾在迪斯任内最为激进的大众集团，在管理层更迭后，也重新强调动力多元化。2023年，德国财政部长林德纳公开反对“纯电惟一路线”，坚持要求为碳中性燃料保留法律空间，而联合执政的绿党对此保持沉默。多个欧洲国家开始要求对2035年零排放政策进行技术性修正。
更严峻的是财政约束。德国在2022年几乎耗尽电动汽车补贴预算，被迫于2023年大幅削减，并在同年11月彻底终止补贴，直接导致了电动汽车销量明显下滑。若要同时兼顾刺激经济和支持气候目标，就必须突破国家债务上限。这一尝试因执政联盟内部分歧，在2024年失败，并直接导致德国政府解体和提前大选。
在2025年2月的德国大选中，联盟党重新成为第一大党，并与社民党组建新政府；极右翼德国选择党跃升为第二大党；绿党和自民党席位大幅缩水。类似趋势也出现在奥地利等国，欧洲政治开始整体向保守方向回摆。
五、一场尚未结束的政治清算
回头看，欧盟2035“禁燃令”从来不是一条技术直线，而是一项充满裂纹的政治产物。它诞生于激进转型思潮的高峰，依托青年情绪、道德优势以及对传统工业信任的瓦解。它开始松动于能源危机、就业压力与现实成本全面显现之后。
真正的问题或许从来不是2035年是否会被修正。而是欧洲是否已经意识到，它曾试图用一种“道德化的简化方案”，去处理一个本质上极其复杂的工业文明体系。
“秦人不暇自哀，而后人哀之；后人哀之而不鉴之，亦使后人而复哀后人也。”
作为一个疆域更为广阔、人口规模更为庞大的国家，我们有必要更加清醒地反思过去10年对欧洲发展趋势的判断，并据此重新审视和思考自身未来的道路。
（作者邱劲草系中国汽车工程学会先进动力系统分会副秘书长）
